基本信息
- 项目名称：
- 基于巴彦县“参与式预算”模式的实证研究
- 来源：
- 第十一届“挑战杯”国赛作品
- 小类：
- 管理
- 简介：
- 参与式预算是一个多维度的推进改革过程，它涉及到财政预算、民众参与、司法、区域性和政府治理等维度。根据国际经验，平衡公共支出结构、提高公共支出效率的参与式预算在完善公共财政制度，实现社会和谐等方面都具有积极意义。因此，可以成为地方政府改革的有益尝试。 2006年，哈尔滨市巴彦县开始尝试在县级预算编制过程中采用参与式预算的方法。巴彦县是哈尔滨市参与式预算试点县。经过充分的调研论证，在听取群众呼声的基础上，确定了兴隆镇自来水厂改扩建工程为参与式预算试点项目,让兴隆镇居民吃上了自来水，彻底改变了吃水难和水质差的局面。2008年为了深入推进参与式预算的开展，巴彦县把巴彦镇集中供热作为参与式预算项目,为7万多巴彦镇居民造福，是又一项民生工程。 本项目主要围绕实现基本公共服务均等化的目标，进行“参与式预算”模式研究，基于巴彦县案例的视角进行分析。在考察巴彦县参与式预算实践的基础上，分析地方政府参与式预算的利弊，对集中供水和供热项目进行满意度测评的基础上，力求寻找到一条适合中国国情、符合县乡区域财政状况的参与式预算实施之路，以此来改革和创新预算编制和预算管理，更好地推进地方政府建设。
- 详细介绍：
- 本研究分六个部分展开调查研究： （一）“参与式预算”模式介绍和分析。主要阐述参与式预算的内涵、兴起与历程、实践模式，分析产生作用和存在缺陷。 我国政府预算缺乏公开性和财政透明度。在政府预算通过之前，预算草案是秘密文件。预算通过之后，向社会公开的预算内容也只是反映总量的很少数据，更谈不上社会公众参与到政府预算的决策中来。随着体制改革的深化和经济的发展，各种利益关系日益复杂，社会不稳定因素日益增多，为此党中央适时提出了建设社会主义和谐社会的正确决策。公共财政是指为社会公众提供公共产品的民主法治的财政模式，既然公共财政的资金是来于社会公众，相对于社会公众，财政活动应该向社会公众公开。社会公众对政府预算应该有知情权和监督权，要做到这一点，预算公开则是公共财政的一项必不可少的重要内容。预算公开，就是指人大代表和广大人民能够通过各种方式看到并能看得懂反映公共预算的文字和图表等文件和材料，特别是人大批准后的预算报告和预算本身。 根据国际经验，“参与式预算”模式就是通过让广大人民群众参与财政资金的分配，使得财政资金分配更符合广大人民群众的需求，同时也让亿万双眼睛盯着政府如何花钱，把违法违规行为放在媒体“曝光”，减少资金分配不公和腐败，促进社会和谐。 “参与式预算”模式产生的作用和存在的缺陷： 一是产生的作用 1．参与式预算为公民参与、协同治理、分权和恢复公民对政治制度的信任提供了路径和动力； 2．致力于以公平为标准的资源再分配，改善了多数被忽略地区的生活状况； 3．促进政府的民主决策、透明、责任、高效，以及公民对政府的控制： 4．自我利益与公共利益的结合，有利于从狭隘的关怀走向更广泛的问题。 5．赋予民众更多的权利，使其自信改变社会现实的能力，从而影响政治决策； 6．通过促进交往、倾听、理解和尊重，培育了一种新的“认同政治”。 二是存在的缺陷 1．对特定公共建设工程的关注。许多参与者对认识他们的权利、政府的财政责任和更广泛的社会政策不感兴趣； 2．参与者对政府的依赖。尽管参与式预算将公民这一社会活动者们纳入到了政策制定过程，政府仍是主要的行为者。 3．长期规划在参与式预算中的角色含糊。许多参与者只对短期或中期的公共建设工程感兴趣，这就很难使人们讨论涉及整个城市未来发展的规划； 4．由于行政机构的核心作用，政府部门可能力图利用参与式预算来促进其自身的议程，隐瞒关键信息、或者弱化监督等。 （二）国内参与式预算实践的经验与启示。参与式预算在走向民主政治制度和市场经济制度过程中财政预算制度的发展。 中共十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度，提出了构建和谐社会的任务，强调形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会，社会公平与公正显得尤为重要。随着经济的发展，从中央到地方政府的“财富”不断增多，但是社会矛盾也随之加剧，其原因与分配不公有很大的关系。2005年国家审计署对财政部具体组织2004年度中央预算执行进行审计，发现中央部门的基本支出水平有不合理差异，基本支出人均水平在不同部门间高低相差10倍以上。在预算保密的情况下，预算分配中存在的不公平、不合理的问题难以发现和理解，而且缺乏监督的权力必然产生腐败。一方面，从政府花钱的角度来说，太大的“运作”空间，必然不利于政府的廉政建设；另一方面，从监督政府花钱的人大的角度来说，其对政府花钱所进行的监督疲软，对财政预算监督缺乏刚性和力度。 如果实施参与式预算，通过民主恳谈，可以帮助政府了解不同利益群体的需求，确保政府“为人民群众办实事、办好事”的政府职责和工作目标符合大多数人的利益，从而促进公共治理的和谐：可以畅通诉求渠道，促进社会各个利益群体之间的和谐；可以使代表们有机会亲自参与方案的制定，使有限的资金用于社会事业发展急需投入的项目上，用于人民群众密切关注需要解决的项目上。这样充分调动了代表参与管理政府公共事务的积极性和主动性，体现了人民当家作主，显示了社会主义的优越性，同时充分集中了民智，体现了民意，不但老百姓满意，政府的形象也得到了提升，促进社会更加和谐、稳定发展。 （三）巴彦县政府引进参与式预算的实践经验。分析巴彦县政府实施参与式预算的主要做法和经验。 实施参与式预算不仅有其必要性，而且随着政治经济体制改革的不断深化，也创造了良好的条件，使其在现实上具有了可行性。 坚持“科学执政、依法执政、民主执政”，这些理念的深入人心，为参与式预算提供了思想准备和理念环境。巴彦县参与式预算试验，是在总结哈尔滨市道里区、阿城区参与式预算试验的基础上，有序引导群众参与县级预算制定和实施过程，并将参与式预算与县级政府“做好事、做实事”工作相结合，探索出一种新的工作方式。 按照“建和谐，抓民生”的思路，巴彦财政部门调整和优化支出结构，把解决民生问题作为财政工作的重中之重，在财政并不宽裕的情况下，坚持“财政收入取之于民，用之于民”的理念，着力支持社会发展和解决民生问题，让全体人民享受改革发展成果和公共财政的阳光。在具体工作中，巴彦县财政工作的主旨就是集中财力，向公共服务领域倾斜、向农村倾斜、向基层倾斜、向困难群众倾斜，办党委政府关心、人民群众急需的实事。 由于巴彦县民生需求多，财政资源又不宽裕，在财政资金相对有限的情况下，如何最大限度的按照老百姓的需求确定政府“实事”目标，如何最大程度的满足各个群体的利益，一直是县委县政府面临的困难。2007年，巴彦县试行了参与式预算，通过有序引导群众参与预算制定，找到了解决这个矛盾的方法。 巴彦县通过“参与式预算”模式，找到了切入点，建立项目参与式预算。2007年，经过调研论证，听取群众呼声，确定将新建兴隆镇第二水厂项目，列入县委、县政府2007年所办的十件大事。兴隆镇是全省最早建制镇，原有水厂是1985年兴建的，设备老化，每天早晚供水，水质差，有三分之二的人口要靠异地运水生活。新水厂设计能力为日供水9000吨，安排预算1700万元，工程当年竣工达产，兴隆镇内5.7万人口生活用水、150家企事业单位用水及兴隆镇周边兴乐村等4个村2757户居民生活用水全部解决。 2008年，根据群众投票结果，将巴彦镇集中供热工程作为参与式预算项目。巴彦镇有常住人口7万人，而且每年以10%的速度增长，加之冬季用火量加大，煤烟污染日益严重。经过民意调查和各届代表听证会，县委、县政府决定投资4000万元，建设集中供热网。该工程总投资7681万元，2008年供热面积为100万平方米。工程建成后，每年可消减二氧化硫2965吨，减少烟尘排放1031吨。目前，该工程已正式开栓供热，三分之一的巴彦镇居民正亲身感受着“参与式预算”给他们带来的温暖。 （四）巴彦县政府“参与式预算”模式的评价。总结近年来巴彦县政府“参与式预算”模式取得成效和应重视的问题。 1．对财政性资金重大项目的询证和绩效评估。 财政投资效率评价，财政效率的三个基本问题：一是该不该办这件事；二是花多少钱办这件事；三是与花钱相比是否值得。由于财政效率同时考虑了投入和产出，因而具有综合性，是政府管理中最高，最基本的效率问题。要求各政府部门花钱办好事、办实事。 财政投资效率评价，核心指向财政效率。观念转变：一是没有效果、低效果的拨款就是浪费。这是个定性问题：二是绩效管理不是一种过程管理，而是结果管理：三是以绩效目标来确定预算，通过效果评价来结算资金：四是多种管理方式联合应用。如：绩效预算；项目预算。绩效管理并不是单纯地为了“省钱”，而是为了使花钱更有效。经验表明，省钱的预算并不一定有效。“少花钱，多办事”的前提是“办好事”。虽然绩效管理并非以“省钱”为目的，但结果会省钱。 绩效管理是指以目标—效果导向的财政管理模式。特点：一是“花钱买服务、花钱买效果”。政府拨款的目的不是“养机构、养人”，而是为了获得各项公共服务。二是将公共管理的过程与结果分开。财政效率是指政府花钱获得结果，而不是过程。因此，财政管理方式由过程管理转向结果管理。三是将公共资金的管理分为“预算”和“评价”两个环节，通过结算，将两者有机联系起来。四是引进成本概念，对公共服务的效果进行量化。以此确定预算。五是引入政府委托----代理概念，形成多级委托关系。政府是受托人，将各项职能委托给部门。部门可以进一步委托给单位。从而形成多层委托。预算是受托单位的代理费用 巴彦县“参与式预算”模式的切入点，是建立项目参与式预算。解决了对公共服务项目群众偏好与政府偏好的矛盾，问题是实施项目是否按项目化管理：在项目立项开始，就将其纳入项目化管理程序： （1）在申报时，必须附有效果指标和效果考核方法； （2）在拨款时，应当与政府采购结合起来，并对项目资金进行单独核算； （3）在结项时应当进行项目结算，编制决算，并进行质量验收； （4）在评价并由有关部门对项目是否达到了预定效果进行考评。项目化管理的优点是将项目管理顺序化，因而各个环节周密，这是世界银行采用的主要方法。项目化管理具有广泛适应性。 项目绩效评价方面： 一是确定指标：A，基本指标：根据项目绩效的特征值和预算目标。包括质的指标和量的指标；B，参考指标：其他地区已经达到的效果-投入指标；C，标准指标：国家和部门规定的指标。 二是指标体系设计要求：A，全面，B，可行，C，尽量减少重复。 三是组织专家评价。如果由于资料和指标不全面，因而需要由专家打分，如果资料完整，可由统计指标来替代。客观、公正。 四是政策评价。政策评价比较复杂，它涉及到目前，今后的效果问题。其中不确定因素较多。采用座谈会式的评价方法。 2．项目参与式预算模式的制度设计的科学性 在基本建设项目中尝试社会公众参与预算编制。政府明确提出，要进一步完善听证会、协调会和评议会等制度，做到与居民利益密切相关的社区事务交由居民讨论、决策。涉及群众性、社会性、公益性的重要项目，请当地居委会召集听证会，听取居民意见。是否拟定《巴彦县财政性资金项目绩效预算立项询证实施办法》，明确要求对资金量较大且与人民群众利益密切相关的基本建设类项目，主管部门牵头召集立项申请的预算单位、政府相关部门、居民委员会等，召开询证会，共同对项目是否需要实施、项目如何规划等进行论证。最终体现在群众的参与度和满意度等方面。 3．探索预算执行情况的公开机制 项目预算能否真正体现老百姓的意志、为民办实事，光有科学的预算还不够，不折不扣地执行才是关键。 4．对巴彦县“参与式预算”模式进行了因素分析 一是制约因素分析。巴彦县的财政状况：收入水平低，可用财力少，财政供养人员多等等。二是项目预算存在问题分析。针对已经实施的2个项目进行初步分析。三是对巴彦县“参与式预算”模式的持续性分析。解析巴彦县财政预算执行情况，对项目资金来源进行初步分析。四是对巴彦县“参与式预算”模式的推广应用价值进行初步分析。巴彦县“参与式预算”模式与国内其他地区的“参与式预算”模式主要区别在于仅对项目预算开展了一系列的有益尝试，对其深度和广度的扩展前景进行初步分析。五是巴彦县“参与式预算”模式对监督层次提升的现实意义分析。居民参与是群众监督层次，人大常委会目前是否介入，将对人大对财政预算的监督模式改变发射成功深刻影响。六是财政透明度分析。国际货币基金组织1998年制定通过了《财政透明度良好做法守则》从巴彦县“参与式预算”模式的执行情况，探讨进一步扩大财政透明度的可能性，将对我国提升财政透明的程度具有特别重要的意义。 （五）深化“参与式预算”模式的思路与建议 学习借鉴国内外成功经验，探索“市民决策”模式，积极实施社会公众参与的“参与式预算”模式，进一步创新和改革财政部门预算和项目预算的编制，科学配置财政资源。针对巴彦县“参与式预算”模式的评价和因素分析，提出了进一步深化“参与式预算”模式的思路与建议。
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撰写目的和基本思路
- 一是研究的出发点：对该模式运行机制、推进方略、配套措施加以探究分析，总结其利弊得失是研究的出发点； 二是研究的着力点：对该模式加以成效分析基础上完善运行机制、搭建基础平台和主体平台，构建完善的评价体系是本研究的着力点； 三是研究的落脚点：使参与式政府管理理念、先进的预算理论、科学的发展模式在地方政府公共服务改革实践中得到更充分的推广和运用是研究的落脚点。
科学性、先进性及独特之处
- 本项目主要围绕公共服务均等化目标的实现，从微观和局部入手，深入基层一线，进行“参与式预算”模式的研究，此前，部分学者和研究机构对省市级的参与式预算多有探讨，对县级参与式预算模式的探讨为数不多，本项目基于巴彦县的视角进行案例分析和实证研究，创新和完善了县级参与式预算模式推进方略、配套措施和运行机制。
应用价值和现实意义
- 一是为公民参与、协同治理、恢复公民对政治制度的信任提供了路径和动力；二是致力于以公平为标准的资源分配，改善了被忽略地区的生活状况；三是促进政府的民主决策、透明、责任、高效；四是自我利益与公共利益的结合，有利于从狭隘的关怀走向更广泛的问题；五是赋予民众更多的权利，从而影响政治决策；六是通过促进交往、倾听、理解和尊重，培育了一种新的“认同政治”。
作品摘要
- 参与式预算是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。本研究在考察巴彦县参与式预算实践的基础上，通过对参与式预算的实证研究，分析地方政府参与式预算的利弊和公众满意度，总结出了一套适合我国国情、符合县乡区域实情的参与式预算实施方案，改革和创新了预算编制和预算管理，推进了政府建设。 本项目拟分为六个部分展开研究： 第一部分“参与式预算”模式简介和分析，主要阐述了参与式预算的内涵、兴起与历程、实践模式，分析产生作用和存在缺陷。 第二部分“巴彦县政府引进参与式预算的实践的经验”，分析巴彦县政府实施参与式预算的主要做法和经验。 第三部分“巴彦县政府‘参与式预算’模式的评价”，总结近年来巴彦县政府“参与式预算”模式取得成效和应重视的问题。 第四、第五部分对巴彦县集中供水项目和供热项目进行了满意度分析。 第六部分“深化‘参与式预算’模式的思路与建议”，学习借鉴国内外成功经验，探索“市民决策”模式，积极实施社会公众参与的“参与式预算”模式，进一步创新和改革了财政部门预算和项目预算的编制，形成了一套先向参与式预算模式的新机制和新方略。
获奖情况及评定结果
参考文献
- [1]财政部预算司．预算管理国际经验透视[M]．北京：中国财政经济出版社，2003年； [2]财政部办公厅．中国财政支出结构优化与支出效率[M]．北京：经济科学出版社，2001年； [3]丛树海．财政支出学[M]．北京：中国人民大学出版社，2001年； [4]丛树海．公共支出分析[M]．上海：上海财经大学出版社，l999年； [5]康学军，侯荣华．中国财政支出效益研究[M]．北京：中国计划出版社，2001年 [6]卢迈．公共预算手册[M]．北京：中国财政经济出版社，2006年； [7]Abers,Rebecca.1998.From clientelism to cooperation:Local government, participatory policy,and civic organizing in Porto Alegre,Brazil.Politics and Sociey”26(4):511-537； [8]DanielDrosdof.f From the box to the LedgerSheet[DB/OL]. January-February, 2000； [9]Daniel Chavez Minos. PortoAlegre, Brazi:l A new,Sustainable and Replicable Model of Participatory and Democratic Governance? [J].TheHague,Apri,l 2002.
调查方式
- 1.深度访谈：质的研究方法； 2.定量研究:(1)编制了巴彦县参与式预算模式工程项目满意度调查问卷。满意度计分采用李克特5点量表。(2)调查对象取样及基本情况。此部分研究的样本为201人。
同类课题研究水平概述
- 2005年中国发展研究基金会在走访部分城市调研的基础上，选择了上海市徐汇区、哈尔滨阿城市、哈尔滨道里区和江苏省无锡市作为开展参与式预算工作的四个试点之后，又于2006年年初召集试点成员在哈尔滨举行了参与式预算试验工作研讨会，在亚洲基金会的资助下，中国发展研究基金会与哈尔滨市巴彦县合作，尝试在县级预算编制过程中采用参与式预算的方法。经过两年的努力，巴彦县参与式预算项目扩大了普通老百姓对政府事务的参与和监督，探索出政府的工作方法从“为民做主”向“让民做主”的新途径。近几年来的参与式预算改革实践来看，促进了公共预算改革，激活了基层人大机构作用，改进了政府工作方式，有序推进了民主进程，初步建立了利益诉求的制度性平台。 国外以巴西为代表的参与式预算的典型原则概括为: 一是对参与者及他们选举出来的代表进行持续的动员; 二是将市按区域划分以推动会议的开展和资源的有效分配; 三是政府编制生活质量指数; 四是参与者和政府间在政策和资源问题上的公共协商和谈判。 但我国大多数的政府预算,在一定程度上还缺乏公开性和财政透明度。在政府预算通过之前，预算草案是秘密文件。预算通过之后，向社会公开的预算内容也只是反映总量的较少数据，更谈不上社会公众参与到政府预算的决策中来。随着体制改革的深化和经济的发展，各种利益关系日益复杂，社会不稳定因素日益增多，如何形成科学有效的利益协调机制，协调好方方面面的利益关系，成为研究的焦点和当务之急。 本研究从参与式预算的机制创新与完善入手加以实证研究，从改革破题到推进，参与式预算改革已经进入到一定的发展阶段，但从国内外研究与发展现状来看存在以下几个亟待解决的问题：一是从具体方法创新走向体制机制推进，面临许多深层次的问题需要探讨，如参与式预算范围仅限于居民代表，居民代表产生机制存在不足；二是县乡参与式预算的改革思路还不明晰，相关制度建设滞后，尚在探索中，表现在财政预算过程制定不协调，项目资金供给的持续性存在隐忧等；三是以往研究缺乏实证方法，缺乏定性与定量的结合；四是国外的经验值得借鉴，但与中国国情相去甚远。从具体的案例出发，借鉴理论成果和国内外经验，就遇到的问题尝试探索其深层次的原因与制约因素，为参与式预算的创新与完善提出可操作性的政策建议，具有重要理论价值和实践意义。
