基本信息
- 项目名称：
- 完善我国地方应对自然灾害法律制度研究--以南京市2008年雪灾应对为例
- 来源：
- 第十一届“挑战杯”国赛作品
- 小类：
- 法律
- 简介：
- 本作品是首部以实证方式分析研究江苏省自然灾害应对法律制度的调研报告。 本作品采用实证结合规范的科学调研方法，切换视角，分析应对措施的实际效果。发现了南京地区应对雪灾措施的正反两方面经验。通过权力与权利、公平与效率等矛盾的比较、分析，总结应对措施不足的深层次原因，并且尝试从法学的角度提出弥补不足的建议，同时草拟了两份地方应对自然灾害规范性法律文件建议稿。
- 详细介绍：
- 进入21世纪后，我国整体经济实力大幅提升，各类突发事件也层出不穷。2003年非典事件之后，国家加大力度建立突发公共事件应急体系，先后颁布了《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》等规范性法律文件，2007年又颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），至此我国基本形成了中央层面的突发公共事件应急法律体系。今年5月，国务院又发布了《中国的减灾行动》白皮书，梳理了近年来我国防灾减灾的现状与成果。 几年来，我国突发事件应对法律制度渐具规模，我们当下所面临的问题已不再停留在理论指导和宏观制度的构建，而在于：第一，地方怎样按照中央的要求建立本区域的整体应急体系；第二，地方怎样细分突发事件的应对类型，完善子类型的突发事件应对法制；第三，地方怎样依法、高效履行突发事件应对管理职能。 自然灾害破坏力巨大，相较其他突发事件类型（《突发事件应对法》规定的突发事件种类还有事故灾难、公共卫生事件和公共社会事件）而言，其对社会经济的影响更直接，不能不引起我们的重视。因此，实证研究地方应对雪灾的措施及其实际运行，参考既有地方法律规范，比照《突发事件应对法》的规定，总结成功经验，发现缺陷，无疑能够为地方甚至国家自然灾害应对法律制度建设提供有益的帮助，并为进一步完善我国突发公共事件应对法律制度建设提供可能的借鉴和参考。 本作品在调研的全过程中注重收集、学习既有法律规范，包括《突发事件应对法》、《抗震救灾法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《江苏省气象灾害预警条例》、《南京市扫雪防冻工作方案》等，对新出台的规范性文件也高度重视，如《中国的减灾行动》白皮书等；在前期，课题组对2008年初南方雪灾中受损严重地区的应对措施进行汇总，总结出地方应对自然灾害中普遍存在的问题。我们选择南京市自然灾害应对措施现状作为研究对象，主要是因为其基本反映了地方应对体系不完善的现状，其存在的问题具有普遍性。我们尝试运用实证研究的方法、切换视角针对省市的具体措施进行系统地比较分析、总结应对机制的实际效果，为理论研究提供必要的补充与修正，为自然灾害地方立法提供可能的建议和参考。 在对南京地区应对雪灾措施进行调研的过程中，我们走访了十余家政府部门，同包括扫雪防冻指挥部、市容局、市政公用局等与抗击雪灾密切相关的政府机关或者部门的负责官员和普通工作人员展开访谈；我们选取了南京多个地区的普通民众进行问卷调查，总计调研320人次。另外，相关部门制定的相关应急预案以及该部门实施行政行为所依据的其他规范性法律文件也是我们的第一手资料来源。课题组分析的依据都是科学细致地进行汇总分析所得的数据。并且，课题组对于突发事件的相关理论进行了研究分析，完成了若干篇理论论文，为调研报告做好了强有力的铺垫。 政府职权与公民权利的博弈、政府上下级之间的权力分配一直是依法行政所要解决的重点与难点；而对于例如自然灾害这样的突发事件，应对措施效率与公平之间的平衡也是要实现和谐而必须要解决的矛盾。经过理论分析我们认为，在做出自然灾害应对的紧急行政行为时，保障公民权利原则、法律保留原则、行政应急性原则、行政公开原则、正当程序原则以及权益补救与救济原则是行政机关应当遵循的基本法律原则。通过对南京应对雪灾措施是否符合以上原则、是否能够解决上述矛盾的分析，本作品发现雪灾应对措施即行政紧急行为存在如下的问题：第一，紧急行政行为随意性过强；第二，地方应对自然灾害体系与机制不清晰；第三，基层行政部门不主动作为；第四，自然灾害应对中民间力量缺位；第五，公众自救互助意识薄弱。而这些问题的原因恰恰与原则的缺失、矛盾的存在有关——自然灾害应对法制化理念尚未完全确立、地方规范与《突发事件应对法》衔接不畅、常规行政防范边界不确定、领导机关放权有限、对国民依法防灾意识的教育不足。对策性建议也尝试将应对措施与法律原则相适应，从而解决既有的矛盾，其中包括：建立健全地方法规规章，加强权力监督与权利救济；规范地方应急预案，完善应对体系；建立健全地方应对自然灾害组织体系；完善常规防范机制与应急处置机制；重视硬件建设，依法鼓励科技创新；将国民灾害意识教育纳入法制轨道。 课题组还草拟了《江苏省自然灾害突发事件应对条例》建议稿、《江苏省关于应急管理宣教培训的若干意见》建议稿。建议稿吸收了我们调研报告的若干成果，例如：学校应急教育的规定、突发事件应急预案、应急管理宣教培训的主要内容等等。调研报告的成果修正了上位法规定的不妥之处，细化了有关规定不详细之处，填补了应由地方自然灾害应对法律规制而未规制的问题。这对于进一步完善我国自然灾害甚至突发事件应急法律制度具有借鉴和参考意义。
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作品专业信息
撰写目的和基本思路
- 通过实证研究，根据法律规范，提出对策建议，以填补理论界地方应对法制研究缺失；草拟立法建议，为进一步完善我国地方应对自然灾害法律制度提供有益参考。 首先比照2008年南方大雪各地主要损失和应对措施，归纳普遍存在的问题。继而在实证考察南京应对雪灾措施运作的基础上，从地方应对的法律理念、法律制度、权利保障等方面总结原因。最后借鉴国外先进经验，按照行政法学基本理念，提出对策性建议。
科学性、先进性及独特之处
- 1.科学性：采用实证与规范分析结合的研究方法；研究内容以权力与权利、效率与公平博弈为理念，法律原则为维度，以实践反观理论，以理论指导实践，提出地方制度构想。 2.先进性：突破以往文本研究思路，首次将应急预案等法律规范的运作纳入考察；以小见大提出建设地方法制的建议。 3.独特之处：切换视角，提出有别传统研究进路——以自然灾害切入，理论分析地方应对制度，关注建构地方层面的制度体系。
应用价值和现实意义
- 本作品对2008年南京雪灾应急措施进行调研，在总结先进经验，分析地方自然灾害法制存在问题的基础上，提出了相应立法建议稿：《江苏省自然灾害突发事件应对条例》建议稿、《江苏省关于应急管理宣教培训的若干意见》建议稿。调研报告的成果修正了上位法规定的不妥之处，细化了有关规定不详之处，填补了地方自然灾害应对法律未规制的问题。这对于进一步完善我国地方自然灾害甚至突发事件应急法律制度具有借鉴和参考意义。
作品摘要
- 自然灾害应对十分重要。地方政府应当依法行政，遵循法律基本原则展开应对。 作品实证调研南京应急雪灾措施，虽然市政维护、交通管理没有被纳入南京的“扫雪防冻工作方案”，但政府在实际抗击中对市政维护等进行了分工安排，还调动驻地军队参与，基本形成一套应对系统。 但整个过程也出现不少问题。第一，紧急行政行为随意性过强；第二，地方应对自然灾害体系与机制不清晰；第三，基层行政部门不主动作为；第四，自然灾害应对中民间力量缺位；第五，公众自救互助意识薄弱。这些问题反映了政府职权与公民权利的博弈、政府上下级之间的权力分配、应对措施的效率与公平之间的平衡等矛盾有待解决。 本作品经过分析认为：法制化观念未完全确立、常规行政防范边界不确定等是造成上述问题的根本原因，并提出了对策性建议：建立健全地方法规规章，加强权力监督与权利救济；规范地方应急预案，完善应对体系；建立健全地方应对自然灾害组织体系；完善常规防范机制与应急处置机制；重视应急硬件建设，依法鼓励科技创新；将国民灾害意识教育纳入法制轨道等。这些调研成果都在附件的地方法规建议稿、地方政府规章建议稿等立法建议中有所反映。
获奖情况及评定结果
- 1.该作品的前期调查报告《当代中国突发事件应对管理法律制度调研报告》获2008年校级优秀暑期社会实践调研报告一等奖; 2.作品的阶段性学术论文成果已被安排在《社科纵横（新理论版）》2009年第3期、《重庆科技学院学报（社科版）》2009年第11期和《辽宁行政学院学报》2009年第12期刊发; 3.2009年4月举行了由理论和实务部门的各类专家参与的作品鉴定会，专家评定认为：该作品选题有重要意义，调研力量强，研究方法科学，是首次以实证调研方法研究江苏突发事件应对法制的优秀作品。 4.调研成果在《江苏法制报》、《江苏经济报》等刊登，并被人民网、中国安全应急网等网站转载。
参考文献
- 近十年来，我国每年因自然灾害损失都超2000亿元。2008年初雪灾直接经济损失1516.5亿元，死亡139人，失踪4人。 国家关于自然灾害应对的各类法律文件共40余件，江苏省相应的各类法律文件共12件，南京市只有9件。 检索目录： 1. 薛澜，张强，钟开斌.危机管理[M].北京：清华大学出版社，2003. 2. 李经中.政府危机管理[M].北京：中国城市出版社，2003. 3. 马怀德.应急反应的法学思考——“非典”法律问题研究[M].北京：中国政法大学出版社，2003. 4. 莫纪宏.“非典”时期的非常法治:中国灾害法与紧急状态法一瞥[M].北京：法律出版社，2003. 5. 吴宗之，刘茂.重大事故应急救援系统及预案导论[M].北京：冶金工业出版社，2003. 6. 应松年.突发公共事件应急处理法律制度研究[M].北京：国家行政学院出版社，2004. 7. 刘长敏.危机应对的全球视角——各国危机应对机制与实践的比较研究[M].北京：中国政法大学出版社，2004. 8. 国家安全生产监督管理局安全科学技术研究中心.应急体系建设和应急预案编制[M].北京：企业管理出版社，2004. 9. 韩大元，莫于川.应急法制论：突发事件应对机制的法律问题研究[M].北京：法律出版社，2005. 10. 苗兴壮.突发事件应急静态系统建构[M].北京：人民出版社，2005.
调查方式
- 走访/问卷/人员介绍/个别交谈/会议/文件/图片、照片/书报刊物/统计报表 /集体组织/自发
同类课题研究水平概述
- 国际上“突发事件”的提法并不规范，更多采用“公共危机”的提法。本研究为与《突发事件应对法》及国内同类课题保持一致，故使用“突发公共事件”或“突发事件”这一约定俗成的提法。 突发事件应对原是管理学概念。世界主要发达国家的应对法律制度十分完善。“9•11”事件后，各国更加强化运用法律规范管理。 在国内，虽然突发事件应对管理工作基础比较薄弱，体系、机制、法制尚不完善，预防和处置突发公共事件能力亟待提高；但2003年非典事件后，应对管理理论与应用的探索和研究活跃起来。 目前我国理论界的研究方向以传媒学、公共卫生、管理学特别是行政与公共管理学居多，从行政法学方向进行研究的并不多。在国内法学界中比较有代表性的研究有：应松年主编《突发公共事件应急处理法律制度研究》、莫纪宏编著《“非典”时期的非常法治:中国灾害法与紧急状态法一瞥》、黄顺康著《公共危机管理与危机法制研究》、马怀德主编《应急反应的法学思考：“非典”法律问题研究》、韩大元、莫于川主编的《应急法制论:突发事件应对机制的法律问题研究》等。这些成果大多采用如下研究进路： 1.国家层面的制度研究。这些文本都倾向于理论分析国家层面的应急法制现状以及发展趋势，并且尝试选择一套适合中国的应急法制。参见《公共危机管理与危机法制研究》、《应急反应的法学思考：“非典”法律问题研究》、《应急法制论:突发事件应对机制的法律问题研究》等。 2.以公共卫生事件为切入点的研究。从2003年非典事件之后，学者们倾向于以公共卫生事件为切入点研究人民权利、国家权力等法学核心概念，对人权的保障以及政府应急管理权的合法、合理使用探讨的较深入。比如马怀德主编的《应急反应的法学思考：“非典”法律问题研究》。 3.规范文本分析研究。理论界大多对法律文本，例如《突发事件应对法》进行分析，还有的学者尝试对行政法的现行规定进行梳理。见《〈突发事件应对法〉的几个问题》、《突发公共事件应急处理法律制度研究》。 这些研究进路有几个鲜明的特点：第一，大多以规范分析为主，考察法律制度应然状态；第二，研究法律文本规定，不重视考察实际施行；第三，研究主要停留在中央层面，对地方的应急体制研究很少；第四，以自然灾害为切入点的研究很少。 从现今国内的研究情况我们可以看出：理论界的研究重心在不断变换。
